da "Volerelaluna.it"
Perché Draghi non può andare al Quirinale
31-12-2021 - di: Francesco Pallante
1.
La politica contemporanea è un fenomeno altamente instabile, da maneggiare con cura. Troppe volte, negli ultimi anni, abbiamo avuto la sensazione di trovarci di fronte a novità destinate a durare, salvo vederle poi fallire nel giro di qualche mese. Ricordo ancora un anziano professore universitario rimproverarmi di non aver capito che compito dei costituzionalisti era consigliare, indirizzare, finanche guidare Renzi, ma non certo contrastarlo, dal momento che, in ogni caso, la sua stella politica era destinata a durare vent’anni – «finito il ventennio berlusconiano, è ora il momento del ventennio renziano», le sue testuali parole. Monti era appena stato archiviato, dopo la lunga fase di celebrazione del suo Loden; Salvini avrebbe percorso analoga parabola di lì a pochi anni.
Ora, con Draghi, ci risiamo. Solo che questa volta il rischio sembra essere, realmente, quello di trovarsi innanzi a uno spartiacque. Che «Super Mario» (Antonio Decaro, presidente dei sindaci italiani) possa segnare un prima e un dopo. Che l’«uomo della necessità» (Carlo Bonomi, presidente della Confindustria) o, meglio ancora, l’«uomo della Provvidenza» (cardinale Gualtiero Bassetti, presidente dei vescovi italiani) possa portare a definitivo compimento la torsione verticista che, da quasi trent’anni, sta progressivamente trasformando il nostro sistema istituzionale.
I comuni e le regioni insegnano. Nel modello originario, entrambi i livelli territoriali erano retti da una forma di governo d’impianto parlamentare. I cittadini eleggevano gli organi rappresentativi – i consigli – e questi l’esecutivo, composto dal sindaco o dal presidente della regione e dalla giunta. Se lo ritenevano politicamente opportuno, i consiglieri potevano sfiduciare e sostituire gli esecutivi nel corso della consiliatura, senza che ciò fosse vissuto come un dramma irreparabile. Quando nel 1993 fu introdotta l’elezione diretta del sindaco e nel 1995 quella del presidente della regione tutto cambiò. Al punto che oggi l’intero potere comunale e regionale è nelle mani dei due organi di vertice. Non solo le opposizioni non contano più niente, ma nemmeno le maggioranze, sempre sotto schiaffo dello scioglimento anticipato del consiglio. Così come nulla realmente contano gli assessori, che il capo della giunta nomina e revoca a piacere. Il vertice dell’esecutivo è davvero il sovrano assoluto, in un contesto che di presidenzialista non ha nulla: se, infatti, nei sistemi presidenziali esecutivo e rappresentativo sono tra di loro rigorosamente separati, nei comuni e nelle regioni il rappresentativo è totalmente dipendente dal capo dell’esecutivo. Iper-presidenzialismo sembra essere la definizione più corretta.
A livello statale, è da tempo che si tenta un’analoga operazione: dapprima grazie alla modifica in senso maggioritario della legge elettorale – con la conseguenza, oculatamente perseguita, di spostare la titolarità del potere politico dai partiti ai loro leader –, poi in forza di una modifica costituzionale che solo l’insipiente arroganza politica dei suoi ripetuti promotori (D’Alema nel 1997, Berlusconi nel 2006, Renzi nel 2016), unita all’ostinato attaccamento alla Costituzione del 1947 di una parte del corpo elettorale, ha fortunatamente fatto fallire.
Nel frattempo, la destrutturazione dei partiti politici, e la loro riduzione a comitati elettorali, se non d’affari, nel pieno controllo di una ristretta cerchia di leader, ha innescato, anche a livello statale, un processo di spostamento della centralità del sistema istituzionale dal rappresentativo all’esecutivo. Sono oramai molti anni che il governo non si limita a governare, ma, grazie a una combinazione di strumenti che hanno alterato nel profondo l’assetto della forma di governo sancita dalla Costituzione (decretazione d’urgenza, deleghe legislative, normativa emergenziale, regolamenti, delegificazione, semplificazione normativa, questione di fiducia, maxi-emendamenti, compressione dei tempi di discussione parlamentare, commissioni deliberanti, monocameralismo alternato di fatto, controllo governativo del calendario dei lavori parlamentari ecc.), agisce altresì da padrone dell’attività legislativa.
Da ultimo, con la pandemia, gli stessi equilibri interni al governo sembrano essere mutati a discapito di quel minimo di collegialità, pur interna alle sole forze politiche di maggioranza, che la Costituzione formalmente ancora dispone. E, così, come in un crescendo, dall’utilizzo del regolamento del Presidente del Consiglio dei ministri, anziché del regolamento governativo, come fonte-principe della gestione dell’emergenza sanitaria si è passati alla modifica unilaterale, da parte del Presidente del Consiglio stesso, dei progetti di atti di rango legislativo approvati in sede consiliare, addirittura dopo che il Presidente della Repubblica ne aveva già autorizzato la presentazione al Parlamento. Come se l’art. 95, comma 2, Cost., che sancisce la responsabilità collegiale degli atti del Consiglio dei ministri, fosse stato abrogato.
2.
È questo il contesto generale in cui si discute del “trasferimento” di Draghi da Palazzo Chigi al Palazzo del Quirinale. Un inedito nell’intera storia repubblicana, che suscita un duplice ordine di preoccupazioni: di carattere procedurale e di carattere sostanziale.
Dal punto di vista procedurale, l’elezione a Presidente della Repubblica di un Presidente del Consiglio in carica comporta rilevanti difficoltà. Poiché, infatti, per l’art. 84, comma 2, Cost., «l’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica», è necessario che, appena eletto, il neo-inquilino del Colle si dimetta da tutte le cariche che ricopre. Draghi dovrebbe, dunque, immediatamente lasciare la Presidenza del Consiglio. Ma nelle mani di chi? Del Presidente della Repubblica uscente? O di se stesso? Inoltre, poiché un Paese non può rimanere nemmeno per un istante senza governo, ecco che subito scatterebbe l’ulteriore regola in base alla quale il Presidente della Repubblica incarica il Presidente del Consiglio dimissionario di rimanere al suo posto per il disbrigo degli affari correnti, nell’attesa che un nuovo governo giuri nelle sue mani (art. 93 Cost.: «il presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del presidente della Repubblica»).
Ma chi sarebbe, in questo scenario, il Presidente della Repubblica? E chi il Presidente del Consiglio?
Si potrebbe immaginare che Mattarella, anziché dimettersi immediatamente, per cortesia istituzionale nei confronti del successore neoeletto, rimanga in carica e sia lui a nominare il nuovo governo, magari d’intesa con Draghi. Oppure che Draghi nomini un vicepresidente del Consiglio, o faccia riferimento alla normetta sul ministro anziano (art. 8, comma 2, legge n. 400/1988, che peraltro parla di «supplenza» in caso non di dimissioni, ma di «assenza o impedimento temporaneo» del Presidente del Consiglio), affinché le sue dimissioni dal governo non travolgano il governo stesso e gli consentano di ascendere al Quirinale lasciando la gestione degli affari correnti al suo vice (di nome o di fatto che sia). Ma è chiaro che entrambe le ipotesi sollevano perplessità non indifferenti: per via della compresenza di due Presidenti della Repubblica, nel primo caso: uno scenario che persino il Vaticano ha escluso con la trovata del «Papa emerito»; per via del doppio ruolo che, sia pure grazie all’interposizione del vicepresidente del Consiglio o del ministro anziano, Draghi si troverebbe a esercitare, nel secondo caso.
3.
Veniamo così alle preoccupazioni di carattere sostanziale, LEGGI QUI l'intero articolo
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La politica contemporanea è un fenomeno altamente instabile, da maneggiare con cura. Troppe volte, negli ultimi anni, abbiamo avuto la sensazione di trovarci di fronte a novità destinate a durare, salvo vederle poi fallire nel giro di qualche mese. Ricordo ancora un anziano professore universitario rimproverarmi di non aver capito che compito dei costituzionalisti era consigliare, indirizzare, finanche guidare Renzi, ma non certo contrastarlo, dal momento che, in ogni caso, la sua stella politica era destinata a durare vent’anni – «finito il ventennio berlusconiano, è ora il momento del ventennio renziano», le sue testuali parole. Monti era appena stato archiviato, dopo la lunga fase di celebrazione del suo Loden; Salvini avrebbe percorso analoga parabola di lì a pochi anni.
Ora, con Draghi, ci risiamo. Solo che questa volta il rischio sembra essere, realmente, quello di trovarsi innanzi a uno spartiacque. Che «Super Mario» (Antonio Decaro, presidente dei sindaci italiani) possa segnare un prima e un dopo. Che l’«uomo della necessità» (Carlo Bonomi, presidente della Confindustria) o, meglio ancora, l’«uomo della Provvidenza» (cardinale Gualtiero Bassetti, presidente dei vescovi italiani) possa portare a definitivo compimento la torsione verticista che, da quasi trent’anni, sta progressivamente trasformando il nostro sistema istituzionale.
I comuni e le regioni insegnano. Nel modello originario, entrambi i livelli territoriali erano retti da una forma di governo d’impianto parlamentare. I cittadini eleggevano gli organi rappresentativi – i consigli – e questi l’esecutivo, composto dal sindaco o dal presidente della regione e dalla giunta. Se lo ritenevano politicamente opportuno, i consiglieri potevano sfiduciare e sostituire gli esecutivi nel corso della consiliatura, senza che ciò fosse vissuto come un dramma irreparabile. Quando nel 1993 fu introdotta l’elezione diretta del sindaco e nel 1995 quella del presidente della regione tutto cambiò. Al punto che oggi l’intero potere comunale e regionale è nelle mani dei due organi di vertice. Non solo le opposizioni non contano più niente, ma nemmeno le maggioranze, sempre sotto schiaffo dello scioglimento anticipato del consiglio. Così come nulla realmente contano gli assessori, che il capo della giunta nomina e revoca a piacere. Il vertice dell’esecutivo è davvero il sovrano assoluto, in un contesto che di presidenzialista non ha nulla: se, infatti, nei sistemi presidenziali esecutivo e rappresentativo sono tra di loro rigorosamente separati, nei comuni e nelle regioni il rappresentativo è totalmente dipendente dal capo dell’esecutivo. Iper-presidenzialismo sembra essere la definizione più corretta.
A livello statale, è da tempo che si tenta un’analoga operazione: dapprima grazie alla modifica in senso maggioritario della legge elettorale – con la conseguenza, oculatamente perseguita, di spostare la titolarità del potere politico dai partiti ai loro leader –, poi in forza di una modifica costituzionale che solo l’insipiente arroganza politica dei suoi ripetuti promotori (D’Alema nel 1997, Berlusconi nel 2006, Renzi nel 2016), unita all’ostinato attaccamento alla Costituzione del 1947 di una parte del corpo elettorale, ha fortunatamente fatto fallire.
Nel frattempo, la destrutturazione dei partiti politici, e la loro riduzione a comitati elettorali, se non d’affari, nel pieno controllo di una ristretta cerchia di leader, ha innescato, anche a livello statale, un processo di spostamento della centralità del sistema istituzionale dal rappresentativo all’esecutivo. Sono oramai molti anni che il governo non si limita a governare, ma, grazie a una combinazione di strumenti che hanno alterato nel profondo l’assetto della forma di governo sancita dalla Costituzione (decretazione d’urgenza, deleghe legislative, normativa emergenziale, regolamenti, delegificazione, semplificazione normativa, questione di fiducia, maxi-emendamenti, compressione dei tempi di discussione parlamentare, commissioni deliberanti, monocameralismo alternato di fatto, controllo governativo del calendario dei lavori parlamentari ecc.), agisce altresì da padrone dell’attività legislativa.
Da ultimo, con la pandemia, gli stessi equilibri interni al governo sembrano essere mutati a discapito di quel minimo di collegialità, pur interna alle sole forze politiche di maggioranza, che la Costituzione formalmente ancora dispone. E, così, come in un crescendo, dall’utilizzo del regolamento del Presidente del Consiglio dei ministri, anziché del regolamento governativo, come fonte-principe della gestione dell’emergenza sanitaria si è passati alla modifica unilaterale, da parte del Presidente del Consiglio stesso, dei progetti di atti di rango legislativo approvati in sede consiliare, addirittura dopo che il Presidente della Repubblica ne aveva già autorizzato la presentazione al Parlamento. Come se l’art. 95, comma 2, Cost., che sancisce la responsabilità collegiale degli atti del Consiglio dei ministri, fosse stato abrogato.
2.
È questo il contesto generale in cui si discute del “trasferimento” di Draghi da Palazzo Chigi al Palazzo del Quirinale. Un inedito nell’intera storia repubblicana, che suscita un duplice ordine di preoccupazioni: di carattere procedurale e di carattere sostanziale.
Dal punto di vista procedurale, l’elezione a Presidente della Repubblica di un Presidente del Consiglio in carica comporta rilevanti difficoltà. Poiché, infatti, per l’art. 84, comma 2, Cost., «l’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica», è necessario che, appena eletto, il neo-inquilino del Colle si dimetta da tutte le cariche che ricopre. Draghi dovrebbe, dunque, immediatamente lasciare la Presidenza del Consiglio. Ma nelle mani di chi? Del Presidente della Repubblica uscente? O di se stesso? Inoltre, poiché un Paese non può rimanere nemmeno per un istante senza governo, ecco che subito scatterebbe l’ulteriore regola in base alla quale il Presidente della Repubblica incarica il Presidente del Consiglio dimissionario di rimanere al suo posto per il disbrigo degli affari correnti, nell’attesa che un nuovo governo giuri nelle sue mani (art. 93 Cost.: «il presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del presidente della Repubblica»).
Ma chi sarebbe, in questo scenario, il Presidente della Repubblica? E chi il Presidente del Consiglio?
Si potrebbe immaginare che Mattarella, anziché dimettersi immediatamente, per cortesia istituzionale nei confronti del successore neoeletto, rimanga in carica e sia lui a nominare il nuovo governo, magari d’intesa con Draghi. Oppure che Draghi nomini un vicepresidente del Consiglio, o faccia riferimento alla normetta sul ministro anziano (art. 8, comma 2, legge n. 400/1988, che peraltro parla di «supplenza» in caso non di dimissioni, ma di «assenza o impedimento temporaneo» del Presidente del Consiglio), affinché le sue dimissioni dal governo non travolgano il governo stesso e gli consentano di ascendere al Quirinale lasciando la gestione degli affari correnti al suo vice (di nome o di fatto che sia). Ma è chiaro che entrambe le ipotesi sollevano perplessità non indifferenti: per via della compresenza di due Presidenti della Repubblica, nel primo caso: uno scenario che persino il Vaticano ha escluso con la trovata del «Papa emerito»; per via del doppio ruolo che, sia pure grazie all’interposizione del vicepresidente del Consiglio o del ministro anziano, Draghi si troverebbe a esercitare, nel secondo caso.
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Veniamo così alle preoccupazioni di carattere sostanziale, LEGGI QUI l'intero articolo